Бізнес на повідку. Чому перевіряючих більше, ніж клієнтів

Україна, 2015 рік. Аварія на нафтобазі мережі автозаправних комплексів БРСМ під Васильковим.

Трохи більше трьох десятків кілометрів до столиці — мегаполіса з п’ятимільйонним населенням та ще двома мільйонами у містах-сателітах.

Один вибух за іншим. У повітря здіймаються тонни продуктів згоряння із жорстким канцерогенним вмістом.

Це справжнє лихо для екосистеми центрального регіону, яке даватиметься взнаки ще десятки років.

Так, це підпал і спланована диверсія, але варто замислитися про її причини.

Йдеться про об’єкт, який роками слугував сховищем контрафактної продукції та джерелом мільярдних корупційний оборудок.

Це можна було виявити в процесі планової інспекції, якби закон про держконтроль виконувався не в ручному режимі, а за чітко стандартизованим сценарієм.

Якби органи держнагляду заздалегідь кваліфікували об’єкт з таким високим ризиковим навантаженням відповідним чином, а хвиля перевірок відбувалася протягом всіх десяти років функціонування нафтобази, а не лише постфактум, можна було б уникнути такої масштабної трагедії з людськими втратами.

Це приблизно те саме, що пацієнтові з інфарктом замість реанімації лікарі прописуватимуть профілактичні пігулки та водні процедури. Будь-яка комісія з лікарської етики позбавить таких терапевтів ліцензії.

В органах держконтролю відбувається те саме. Перевірки здійснюються не для уникнення непоправних наслідків, а тоді, коли все найтрагічніше вже відбулося, і треба якнайшвидше вказати на винного. Жодного стосунку до системи державного нагляду в правовому сенсі це не має. Це корупція та безкарна непрофесійність.

Одним кроком приборкати корупцію важко, особливо якщо вона стала системою відносин між державою та приватним сектором економіки. Однак позбавити цю корупцію ключових важелів цілком можливо через вдосконалення законодавства.

Йдеться про закон «Про основні засади державного нагляду у сфері господарської діяльності». Зміни до нього містять законопроекти №2531а, №2418а та №2422а.

Розробили ці ініціативи Мінекономіки, Державна регуляторна служба, експерти програми USAID «Лідерство в економічному врядуванні» та комітет Верховної Ради з питань промислової політики та підприємництва, ініціатор — Сергій Кіраль. Відтак до підготовки до другого читання акта долучилися експерти EasyBusiness.

Усі ми, попри різницю в підходах, переслідуємо одну мету: створити в Україні кращі умови для розвитку бізнесу та унеможливити безконтрольне втручання держави в операційну діяльність приватного сектора економіки. А отже — максимізувати інвестиційну привабливість країни.

Є кілька дражливих питань, які принципово не влаштовують усіх нас. Приміром, непрозорість вибору об’єктів контролю та ігнорування органами держнагляду базової методології перевірок. Досі чимало процесів в органах контролю, а їх у нас 60, відбуваються для «галочки» — кількість заради звітності, а не заради ефекту.

З 2013 року була запроваджена методика розробки критеріїв оцінки ризику. Ясна річ, що перевірка ІТ-офісу та об’єкта громадського харчування чи нафтобази повинна відбуватися з урахуванням різних критеріїв ризику. Перевіряти їх повинні лише ті органи, до компетенції яких належить контроль безпеки та якості.

Натомість, як показав аудит, лише третина контролерів керується цією методикою. Дві третини виходять з неписаних правил, бо це канал корупційних надходжень.

На один плановий контроль припадає три-чотири позапланові перевірки. Хто і для чого складає такі плани, не зрозуміло. Вочевидь, питання компетенції контролерів та жорсткого санкціонування їх відповідальності повинне стати першочерговим.

Інакше бізнес, який і так втрачає ліквідність, втратить останню мотивацію для свого існування, адже в країні для цього не створені елементарні правові умови. Наведу лише один випадок такої невідповідності, про який розповів мені колега.

Це було креативне кафе з коворкінгом, де я свого часу прослухав кілька вельми корисних лекцій. Там обговорювалися ідеї, презентувалися значущі суспільні проекти, відбувалися зустрічі з митцями та бізнес-стартаперами.

Власник кафе не розглядав цей бізнес як основний, радше як місце втілення власних бізнес-фантазій. Проте на певному етапі ці фантазії стали обходитися йому надто коштовно.

Пожежники, податківці, інспекція з контролю за цінами та санепідемстанція були найчастішими «відвідувачами» його воркшопів. Через це його бухгалтер і юрист дедалі частіше працювали понаднормово.

Замість того, щоб перейматися розвитком маркетингу, він і сам витрачав чимало часу на чергову делегацію однієї з трьох десятків контролюючих інстанцій. Завершилося це сумно: протримавшись півтора року, кафе було закрите, а приміщення здане в оренду. Мовляв, так спокійніше.

Це не поодинокий, хоча й типовий приклад того, як система здатна прибрати активного підприємця з ринку, надломити найкреативніших представників соціуму, дотискаючи їх адміністративними методами, провокуючи до побутової корупції.

Змінити систему завжди непросто. Це тривалий процес, що потребує системних кроків та радикальних законодавчих змін. Усі розвинуті країни свого часу проходили через карколомну процедуру реформування своїх систем контролю.

З церберів-наглядачів їх поетапно перетворювали на захисників споживачів та партнерів бізнесу, орієнтованих, зокрема, на дорадчі функції бізнесу.

Візьмімо хоча б найближчих сусідів. У Латвії процес почали зі скорочення кількості та тривалості перевірок. Це одразу позначилося на покращенні індексу сприйняття корупції країни за версією Transparency International.

У Боснії та Герцеговині вдалися до ще радикальніших заходів, скоротивши тривалість перевірок одного бізнес-суб’єкта у кілька разів.

З 65% до 25% зменшили частку підприємців, що підлягали перевірці принаймні три рази на рік. Лише 20% перевірок було дозволено проводити позапланово, і ця частка щороку скорочуються до мінімуму.

Годі й казати, що така санація контролюючих функцій призвела до значної економії державних витрат. Головне — знизилися ризики для бізнесу.

В Україні все інакше. До 2013 року частка позапланових перевірок у нас коливалася від 72% до 83%. Найбільше їх провели Державна санітарна епідеміологічна служба України та Пенсійний фонд України.

У наших інспекторів досі відсутній уніфікований підхід до оформлення результатів перевірок. Перевищення повноважень не фіксуються, за вихід за межі компетенції і недотримання методології закон не передбачає жодних санкцій.

Реєстрація перевірок відбувається нерегулярно, через що зловживання часто важко встановити документально. Тим більше, що закон «Про основні засади державного нагляду» чітко не визначає відповідальності представників держорганів за порушення порядку проведення перевірок.

Від такого стану речей на пострадянському просторі вирішили відмовитися не лише в країнах Балтії. У Казахстані максимальна сума штрафу за заподіяну бізнесу шкоду становить 810 дол, у Білорусі — 575 дол, в Узбекистані — 350 дол.

У Молдові перевірки, проведені з порушенням порядку, визнаються неправомірними, а представники контролюючих органів, що припустилися порушень, можуть бути притягнуті до кримінальної відповідальності.

В Україні ж методика визначення критеріїв ризику та обов’язковість складання уніфікованих актів досі не затверджена на законодавчому рівні. Завдяки ініціативі Державної регуляторної служби така методика існує, але як закон — ні, і це значно розширює поле для зловживань, особливо на периферії.

Наявна система держконтролю налічує 60 центральних органів виконавчої влади, які мають право здійснювати контролюючі функції. У Латвії таких — 16, у Вірменії — 19, у Грузії до 2011 року їх було 20. Така велика кількість органів контролю в Україні призводить до дублювання їх функції та незлагодженості між собою.

Приміром, у сфері використання та охорони вод і відтворення водних ресурсів державний нагляд з абсолютно ідентичним функціоналом виконують і Міністерство екології та природних ресурсів, і Державна екологічна інспекція.

У сфері геології та використання надр — Міністерство екології та природних ресурсів і Державна служба геології та надр України. Такі приклади численні, а результат один: адміністративний тиск на бізнес та спокуса корумпувати чиновника, щоб не завдавати бізнесові операційних збитків.

Світовий банк свого часу проводив ґрунтовне дослідження негативного впливу контролюючих структур на ліквідність бізнесу в Україні. Виявилося, що у 2010 році медіанний показник витрат кожного перевіреного підприємства становив 520 дол.

Це штрафи, адміністративні та корупційні видатки. Найбільш витратними були перевірки податкових органів, на них підприємства витрачали по 642 дол. Кожне перевірене підприємство витрачало в середньому 320 дол на оплату робочого часу працівників, залучених до супроводження роботи інспекторів.

Таким чином, в середньому кожне українське підприємство зазнало 840 дол втрат, не пов’язаних з виробництвом продукції або послуг. 74% українських компаній у даний період перебувало під заходами контролю. Загалом у 2010 році це коштувало приватному сектору України близько 400 млн дол.

З того часу цифри могли змінитися через девальвацію гривні та скорочення реального сектора економіки, але проблеми лишилися ті самі. Вирішувати їх доведеться шляхом прийняття низки системних змін до закону «Про основні засади державного нагляду у сфері господарської діяльності».

Замість планування перевірок на квартал пропонується запровадити планування на рік з публічним оголошенням графіка та пріоритизації перевірок за критеріями ризиковості суб’єкта підприємництва. Компетенція контролюючих органів мусить мати чітке розмежування повноважень, а обов’язки інспекторів слід деталізувати.

Треба створити публічний електронний реєстр діяльності органів держконтролю.

На єдиному порталі повинні бути відображені річні графіки роботи інспекторів за галузями та суб’єктами господарювання. В «особистому кабінеті» суб’єктів підприємництва повинна бути вся інформація щодо перевірок, статуси та акти перевірок, приписи, інформація щодо накладення санкцій.

Прозорість та загальна доступність інформації про державний контроль бізнесу, а також забезпечення «зворотного зв’язку» — засадничі елементи розвинутої демократії у сучасному бізнес-орієнтованому світі.

Даний пакет змін — це перша стадія системної реформи державного нагляду і контролю. Це поштовх і можливість для реалізації подальших кроків щодо приведення регуляторної бази до світового рівня.

Це лише початок тривалої, виснажливої, але системної праці з реформування та дерегуляції. Це спроба відламати у «цербера» принаймні його «пазури». Далі буде.

Артем Рафаєлян, парнер EasyBusiness

Все про: законодавство